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        【評論】增發萬億國債意義重大,但不意味著中央財政將大幅寬松

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        【評論】增發萬億國債意義重大,但不意味著中央財政將大幅寬松

        本次增發國債仍屬于一般國債,但作為特別國債進行管理,這在歷史上還屬首次。

        圖片來源:視覺中國

        文丨文晶(某高校研究員)

        2023年10月24日,十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議。中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元,作為特別國債管理。全國財政赤字將由38800億元增加到48800億元,預計赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方,今年擬安排使用5000億元,結轉明年使用5000億元,主要用于災后恢復重建、重點防洪治理工程等八個方面。

        一、本次增發國債仍屬于一般國債

        本次增發國債一定程度上超出市場預期。雖然此前市場對于發行特別國債有一定預期,但由于三季度經濟增速超過各方估計,增發國債預期已經顯著降溫。本次增發國債1萬億元,但作為特別國債進行管理,這在歷史上還屬首次。此前增發國債要么是一般國債,要么是特別國債,未出現過此種發行安排。雖然增發國債按特別國債進行管理,但從本質上來說仍屬于一般國債。主要是因為,本次增發國債計入財政赤字,由“第一本賬”(一般公共預算)進行核算。而特別國債不計入財政赤字,由“第二本賬”(政府性基金預算)進行核算。

        本次增發國債之所以發行普通國債,但按特別國債進行管理,可能有以下兩點原因:一是??顚S?。一般來說,發行普通國債的目的主要是為了彌補財政收支缺口。而本次發行國債的目的是用于災后恢復重建等特定用途,與特別國債發行目的相似。因此,按照特別國債進行管理有助于規范資金用途。二是避免發行特別國債。此前市場一直預期中央將發行特別國債。特別國債通常是為了支持特定用途(例如1998年補充商業銀行資本)或者是應對重大突發事件(例如2020年應對新冠疫情)。而當前并無特別問題需要解決,且三季度經濟已經顯現回升態勢。因此,目前并沒有發行特別國債的必要,也不希望讓市場過度解讀,傳遞負面信號。

        二、本次增發國債意義重大

        雖然本次增發國債規模不大,但仍具有重要意義,主要體現在以下幾個方面:一是穩定明年經濟增長預期。由于國債從發行到形成實物工作量需要時間,因此本次增發國債對經濟大部分的效果將體現在明年。雖然三季度經濟數據超出預期,但當前國內需求不足問題依然突出,市場信心仍然偏弱。再加上全球經濟形勢開始轉弱,預計明年出口將面臨挑戰,經濟下行風險尚未解除。國際貨幣基金組織10月10日發布最新一期《世界經濟展望》報告,預計2024年中國經濟增速僅為4.2%。增發國債有助于提振市場信心,夯實明年經濟增長的基礎。通過增發國債可以更好地發揮乘數效應,帶動民間投資恢復增長。尤其是在當前大國博弈加劇的背景下,保持一定的經濟增速對于提高對外資的吸引力至關重要。本次增發國債突破赤字率的限制也體現了決策層穩增長的決心,預計明年經濟增速目標不會低于5%。

        二是化解地方政府債務風險。當前地方政府債務問題仍然突出,部分地區財政情況不容樂觀,財政面臨較大壓力。雖然本次增發國債嚴格限定資金的使用用途,但從本質上來說仍然增加了地方政府可用財力。地方政府可以將節省的財政資金重新調整用途,對于緩解地方財政負擔、防范化解債務風險具有積極意義。此外,本次增發國債全部安排給地方也體現了中央對于地方財政情況的關注。預計未來會向地方調撥更多資金支持地方政府化解債務。再加上今年以來各省市已發行超過1萬億元特殊再融資債券,有助于進一步降低地方政府債務風險,改善市場預期。

        三是優化央地財權事權分配。近年來地方政府債務持續擴張,其主要原因之一是財權與事權不匹配。本次增發國債還本付息均由中央承擔,資金主要用于災后恢復重建等領域,本質上相當于中央承擔了原本由地方承擔的一部分事權,這說明當前決策層在化解地方債務風險時不僅關注存量債務問題,而且已經開始從根源上解決這一問題。從趨勢看,未來中央有望分擔更多地方事權,以進一步減輕地方財政壓力。

        四是中央加杠桿有望成為重要抓手。此前諸多觀點認為,考慮到地方政府債務負擔已經較重,中央政府債務水平較低,應該加杠桿以提振經濟,化解地方政府債務風險。然而,決策層對于中央加杠桿問題一直較為謹慎。長期以來,中央政府杠桿率一直維持在較低水平。國家金融與發展實驗室的數據顯示,2023年第一季度中國中央政府杠桿率僅為21.4%,大幅低于發達經濟體平均水平。雖然本次增發國債規模并不大,但是突破了3%的赤字率,顯示決策層在中央加杠桿的態度上有所改變。明年預算赤字率大概率要繼續突破3%,以支持經濟增長。

        三、增發國債并不意味著中央財政將大幅寬松

        雖然本次增發國債突破了3%赤字率的限制,但并不意味著未來中央要大幅加杠桿。一方面,中央財政潛在支出壓力仍然不低。未來中央財政的支出壓力主要體現在兩個方面,一是人口老齡化問題。2022年,中國社會保障和就業以及醫療衛生與計劃生育支出占GDP的比重僅為22.7%。大幅低于發達經濟體。美國2022財年聯邦政府支出為6.27萬億美元,其中社會保障支出為1.21萬億美元,醫療保險支出9748億美元,兩者合計占聯邦政府支出的比重為34.9%。2023年,中國60歲以上人口占全部人口的比例超過20%,已進入中度老齡化社會。隨著人口老齡化問題愈發突出,社會保障和醫療保險支出占財政支出的比重將越來越高,需要中央財政加大支持力度。二是應對各種不確定性。當前,全球經濟環境和地緣政治環境復雜多變,不穩定、不確定性因素明顯增加,需要留有足夠的政策空間應對不確定性。

        另一方面,穩通脹仍是重要目標。諸多觀點在提倡中央大幅加杠桿時鮮有觀點提及貨幣政策的問題。為了避免利率水平大幅上升,當中央加杠桿時往往需要貨幣政策配合以完成國債的發行,而這勢必要發行更多的基礎貨幣。如果中央大幅加杠桿,基礎貨幣投放也要大量增加,容易引發通脹上行并超出目標水平,人民幣匯率也將面臨更大壓力。因此,雖然本次增發國債顯示決策層對于中央加杠桿態度有所轉變,但這也并不意味著將大幅加杠桿。未來中央加杠桿的力度仍將根據具體經濟形勢相機抉擇。無論是寬財政還是寬貨幣最根本的目的是熨平經濟波動,阻斷負反饋循環,而并非是為了作為促進長期經濟增長的手段。經濟可持續增長仍依賴于經濟新舊動能轉換以及經濟結構轉型升級。一旦經濟恢復至潛在經濟增速以上,寬松政策也將及時退出。

         

        (文章僅代表作者觀點。責編郵箱:yanguihua@jiemian.com。)

        未經正式授權嚴禁轉載本文,侵權必究。

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        本次增發國債仍屬于一般國債,但作為特別國債進行管理,這在歷史上還屬首次。

        圖片來源:視覺中國

        文丨文晶(某高校研究員)

        2023年10月24日,十四屆全國人大常委會第六次會議表決通過了全國人民代表大會常務委員會關于批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議。中央財政將在今年四季度增發2023年國債10000億元,作為特別國債管理。全國財政赤字將由38800億元增加到48800億元,預計赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方,今年擬安排使用5000億元,結轉明年使用5000億元,主要用于災后恢復重建、重點防洪治理工程等八個方面。

        一、本次增發國債仍屬于一般國債

        本次增發國債一定程度上超出市場預期。雖然此前市場對于發行特別國債有一定預期,但由于三季度經濟增速超過各方估計,增發國債預期已經顯著降溫。本次增發國債1萬億元,但作為特別國債進行管理,這在歷史上還屬首次。此前增發國債要么是一般國債,要么是特別國債,未出現過此種發行安排。雖然增發國債按特別國債進行管理,但從本質上來說仍屬于一般國債。主要是因為,本次增發國債計入財政赤字,由“第一本賬”(一般公共預算)進行核算。而特別國債不計入財政赤字,由“第二本賬”(政府性基金預算)進行核算。

        本次增發國債之所以發行普通國債,但按特別國債進行管理,可能有以下兩點原因:一是??顚S?。一般來說,發行普通國債的目的主要是為了彌補財政收支缺口。而本次發行國債的目的是用于災后恢復重建等特定用途,與特別國債發行目的相似。因此,按照特別國債進行管理有助于規范資金用途。二是避免發行特別國債。此前市場一直預期中央將發行特別國債。特別國債通常是為了支持特定用途(例如1998年補充商業銀行資本)或者是應對重大突發事件(例如2020年應對新冠疫情)。而當前并無特別問題需要解決,且三季度經濟已經顯現回升態勢。因此,目前并沒有發行特別國債的必要,也不希望讓市場過度解讀,傳遞負面信號。

        二、本次增發國債意義重大

        雖然本次增發國債規模不大,但仍具有重要意義,主要體現在以下幾個方面:一是穩定明年經濟增長預期。由于國債從發行到形成實物工作量需要時間,因此本次增發國債對經濟大部分的效果將體現在明年。雖然三季度經濟數據超出預期,但當前國內需求不足問題依然突出,市場信心仍然偏弱。再加上全球經濟形勢開始轉弱,預計明年出口將面臨挑戰,經濟下行風險尚未解除。國際貨幣基金組織10月10日發布最新一期《世界經濟展望》報告,預計2024年中國經濟增速僅為4.2%。增發國債有助于提振市場信心,夯實明年經濟增長的基礎。通過增發國債可以更好地發揮乘數效應,帶動民間投資恢復增長。尤其是在當前大國博弈加劇的背景下,保持一定的經濟增速對于提高對外資的吸引力至關重要。本次增發國債突破赤字率的限制也體現了決策層穩增長的決心,預計明年經濟增速目標不會低于5%。

        二是化解地方政府債務風險。當前地方政府債務問題仍然突出,部分地區財政情況不容樂觀,財政面臨較大壓力。雖然本次增發國債嚴格限定資金的使用用途,但從本質上來說仍然增加了地方政府可用財力。地方政府可以將節省的財政資金重新調整用途,對于緩解地方財政負擔、防范化解債務風險具有積極意義。此外,本次增發國債全部安排給地方也體現了中央對于地方財政情況的關注。預計未來會向地方調撥更多資金支持地方政府化解債務。再加上今年以來各省市已發行超過1萬億元特殊再融資債券,有助于進一步降低地方政府債務風險,改善市場預期。

        三是優化央地財權事權分配。近年來地方政府債務持續擴張,其主要原因之一是財權與事權不匹配。本次增發國債還本付息均由中央承擔,資金主要用于災后恢復重建等領域,本質上相當于中央承擔了原本由地方承擔的一部分事權,這說明當前決策層在化解地方債務風險時不僅關注存量債務問題,而且已經開始從根源上解決這一問題。從趨勢看,未來中央有望分擔更多地方事權,以進一步減輕地方財政壓力。

        四是中央加杠桿有望成為重要抓手。此前諸多觀點認為,考慮到地方政府債務負擔已經較重,中央政府債務水平較低,應該加杠桿以提振經濟,化解地方政府債務風險。然而,決策層對于中央加杠桿問題一直較為謹慎。長期以來,中央政府杠桿率一直維持在較低水平。國家金融與發展實驗室的數據顯示,2023年第一季度中國中央政府杠桿率僅為21.4%,大幅低于發達經濟體平均水平。雖然本次增發國債規模并不大,但是突破了3%的赤字率,顯示決策層在中央加杠桿的態度上有所改變。明年預算赤字率大概率要繼續突破3%,以支持經濟增長。

        三、增發國債并不意味著中央財政將大幅寬松

        雖然本次增發國債突破了3%赤字率的限制,但并不意味著未來中央要大幅加杠桿。一方面,中央財政潛在支出壓力仍然不低。未來中央財政的支出壓力主要體現在兩個方面,一是人口老齡化問題。2022年,中國社會保障和就業以及醫療衛生與計劃生育支出占GDP的比重僅為22.7%。大幅低于發達經濟體。美國2022財年聯邦政府支出為6.27萬億美元,其中社會保障支出為1.21萬億美元,醫療保險支出9748億美元,兩者合計占聯邦政府支出的比重為34.9%。2023年,中國60歲以上人口占全部人口的比例超過20%,已進入中度老齡化社會。隨著人口老齡化問題愈發突出,社會保障和醫療保險支出占財政支出的比重將越來越高,需要中央財政加大支持力度。二是應對各種不確定性。當前,全球經濟環境和地緣政治環境復雜多變,不穩定、不確定性因素明顯增加,需要留有足夠的政策空間應對不確定性。

        另一方面,穩通脹仍是重要目標。諸多觀點在提倡中央大幅加杠桿時鮮有觀點提及貨幣政策的問題。為了避免利率水平大幅上升,當中央加杠桿時往往需要貨幣政策配合以完成國債的發行,而這勢必要發行更多的基礎貨幣。如果中央大幅加杠桿,基礎貨幣投放也要大量增加,容易引發通脹上行并超出目標水平,人民幣匯率也將面臨更大壓力。因此,雖然本次增發國債顯示決策層對于中央加杠桿態度有所轉變,但這也并不意味著將大幅加杠桿。未來中央加杠桿的力度仍將根據具體經濟形勢相機抉擇。無論是寬財政還是寬貨幣最根本的目的是熨平經濟波動,阻斷負反饋循環,而并非是為了作為促進長期經濟增長的手段。經濟可持續增長仍依賴于經濟新舊動能轉換以及經濟結構轉型升級。一旦經濟恢復至潛在經濟增速以上,寬松政策也將及時退出。

         

        (文章僅代表作者觀點。責編郵箱:yanguihua@jiemian.com。)

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