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        與歷次發行特別國債相比,本次增發國債有三個值得關注的點

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        與歷次發行特別國債相比,本次增發國債有三個值得關注的點

        財政和貨幣政策要加強協同聯動,才能發揮出更好效果,貨幣金融政策要從數量和價格上配合財政發債。

        圖片來源:視覺中國

        文丨羅志恒(粵開證券首席經濟學家、研究院院長)

        為應對特殊時期的挑戰和風險,我國曾推出過一系列財政應對措施,包括調整預算增發國債、發行特別國債、長期建設國債、推出專項建設基金以及使用政策性開發性金融工具等。


        一、五次預算調整和三次增發國債

        回溯歷史,我國曾出現過五次預算調整,其中1998-2000年連續三年增發國債并調整預算,2008年和2016年僅調整預算,并不涉及追加赤字。增發國債會推高當年赤字,必須調整預算,但調整預算并不必然伴隨著赤字增加,可能僅涉及賬戶間的調整或技術性調整。預算調整往往因年內發生了超預期變化,包括經濟面臨較大下行壓力、重大自然災害或財政制度調整等。

        第一次(1998年8月):增發國債、調整預算。

        1998年,受亞洲金融危機的影響,我國經濟面臨極其復雜的內外部環境。外貿出口增幅下降,國內市場需求不旺,居民儲蓄傾向增強,銀行貨幣回籠大幅增加,已經出現某些通貨緊縮的跡象。同時入汛以來,長江中下游地區和嫩江、松花江流域又遭受了極為嚴重的洪澇災害。1998年上半年GDP同比增長7.1%,實現全年8%的經濟增長目標難度較大,必須進一步加大宏觀調控力度。這一年的“保八”,不僅具有重要的經濟意義,促進國內經濟社會發展、增加就業和居民收入,更具有重要的政治意義,增強全國人民戰勝經濟困難和外國投資者對中國經濟發展前景的信心,也有利于香港經濟穩定。

        1998年8月,全國人大常委會批準了國務院提出的增發當年國債和1998年調整中央財政預算方案的決議。財政部向國有商業銀行發行1000億元國債,作為國家預算內基礎設施建設專項投資,定向用于防洪、治澇、農田灌溉、鐵路公路、重點空港等建設性支出。1000億元國債在1998年和1999年分兩年納入國家預算,打入財政赤字,1998年列入中央預算支出500億元,中央財政赤字由年初預算的460億元擴大到960億元。實踐證明,這項政策的實施有力地拉動了經濟增長,1998年全年GDP增長7.8%,基本實現了全年經濟增長目標。

        第二次(1999年8月):增發國債、調整預算。

        1999年3月份后,國內有效需求不足的問題再次凸顯,集中表現在以下四個方面:一是外貿出口和外商直接投資下降。1-6月出口同比下降4.6%、外商直接投資實際使用資金同比下降9.2%。二是消費需求不振。1-6月社會消費品零售總額同比增長6.4%,其中4、5、6月份分別增長5.7%、5.3%和5.4%,呈下降趨勢。三是固定資產投資增速持續下行。1-3月固定資產投資同比增長22.7%,1-4月增長18.1%、1-5月增長17.6%,1-6月繼續降到15.1%,下降速度較快。由于1998年安排的1000億元國債資金基本撥付完畢,若沒有增量措施,下半年投資增速將進一步下降。四是物價持續走低。6月CPI同比-2.1%,已經是連續14個月負增長。

        1999年8月,全國人大常委會批準增發國債和1999年中央財政預算調整方案。在年初確定的國債發行規模的基礎上,財政部在年內向商業銀行增發600億元長期國債,其中,300億元列入中央財政預算,相應擴大中央財政赤字,中央財政赤字將由年初預算的1503億元擴大到1803億元;300億元由中央代地方政府舉借,不列入中央財政預算?;I集的資金用于增加固定資產投資,主要用于在建的基礎設施項目、一些重點行業的技術改造、重大項目裝備國產化和高技術產業化、環保與生態建設以及科技基礎設施等。1999年國民經濟實現穩定增長,GDP同比增長7.7%。

        第三次(2000年8月):增發長期建設國債、調整預算。

        前期政策促進經濟出現回升態勢,但基礎尚不牢固,多數消費品價格繼續回落、1-5月固定資產投資尚未回到兩位數時代。為了進一步鞏固和發展經濟回升的良好勢頭,同時確保前兩年安排的國債項目盡快建成并發揮效益,2000年8月,全國人大常委會批準增發長期建設國債和2000年中央財政預算調整方案。財政部向商業銀行增發500億元長期建設國債,全部納入中央預算,中央預算赤字由2000年年初的2298億元擴大到2798億元?;I集的資金基本用于在建的國債項目,帶動這批項目早日完工,發揮社會效益。連續三年的積極財政政策的實施,將經濟拉回快速增長的通道,同時加強重點領域基礎設施建設,為以后的經濟高質量發展打下基礎。2000年GDP增長率回升至8.5%,CPI同比上漲1.5%,宏觀經濟穩定發展。

        第四次(2008年6月):僅調整預算。

        2008年5月12日,四川省汶川縣發生8.0級特大地震,成為新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震。汶川地震受災面積約50萬平方公里,截至2008年9月,累計受災總人口達4625.6萬人,造成直接經濟損失8451.4億元。為了開展災后重建工作,恢復受災地區正常的生產和生活秩序,中央財政擬調整2008年中央預算,從當年起建立地震災后恢復重建基金。

        從具體安排來看,2008年中央財政擬安排地震災后恢復重建基金收入預算700億元,中央財政調用中央預算穩定調節基金600億元,除此之外還對2008年預算支出做相應調整,車輛購置稅、彩票公益基金、中央國有資本經營預算分別安排50億元、10億元和50億元用于災后恢復重建。調整后,“中央財政收入”沒有變化,“調入中央預算穩定調節基金”增加600億元,“中央財政支出”增加600億元,中央財政赤字規模不變。

        第五次(2016年11月):技術性調整預算。

        自2016年5月1日起,我國開始全面推行營改增改革試點,同步實施調整中央與地方增值稅收入劃分的過渡方案。根據方案,將原中央、地方按照75:25比例分享的國內增值稅和100%作為地方收入的營業稅(除部分金融機構總部繳納的營業稅歸屬中央外),改為所有行業繳納的國內增值稅和5月1日后入庫的營業稅均由中央和地方按照50:50的比例分享。為了確保地方既有財力不變,中央集中的收入增量通過均衡性轉移支付分配給地方,主要用于加大對中西部地區的支出力度。

        據此,2016年中央一般公共預算收入調增1780億元,相應中央對地方轉移支付增加1780億元。本次預算調整屬于按照預算法進行的技術性調整,地方一般公共預算收入因上劃中央而減少1780億元,因中央新增對地方稅收返還而增加1780億元,兩者相抵,地方一般公共預算收入總量不變。全國財政預算收支總額及赤字不變,僅在中央和地方財政預算收支結構有一些變化。

        二、三輪特別國債:應對特殊事件的特殊工具

        為了應對突發事件,除調整預算增發國債外,我國分別于1998年、2007年、2020年三次新發特別國債。1998年用于補充四大商業銀行資本金,推動商業銀行改革;2007年用于注冊成立中投公司管理外匯,抑制通脹同時提高外匯收益水平,其中部分于2017年和2022年到期,故又分別發行特別國債續作;2020年抗疫特別國債用于應對突發疫情沖擊,作為直達資金轉移支付給基層政府,支持抗疫、減稅降費和基建等,穩定總需求,維護經濟社會穩定。

        相較于普通國債,特別國債在資金用途、審批流程以及預算管理方面存在明顯區別。其一,普通國債作為常態化債務工具用于彌補財政赤字,而特別國債是在特殊背景下發行的用于服務重大政策目標或應對重大公共危機,??顚S?。其二,普通國債需要全國人大批準的預算赤字,而特別國債發行往往具有急迫性,僅需國務院提請全國人大常委會審議,批準后由財政部執行,發行相對靈活、審批流程高效。其三,特別國債一般不列入財政赤字,無需調整中央預算,僅納入當年國債余額限額管理,收支納入中央政府性基金預算。

        第一輪(1998年):發行2700億元長期特別國債,補充四大行資本金。 

        1998年發行的2700億元特別國債發行目的在于向四大行注資,滿足《巴塞爾協議》對資本充足率的要求和應對高不良貸款率。1996年9月,中國人民銀行加入國際清算銀行,需滿足《巴塞爾協議》規定的銀行資本充足率不低于8%的要求,1995年生效的《商業銀行法》亦有相同規定。但實際上商業銀行的資本充足率遠低于這一要求,當時工商銀行一級資本比例為2.39%,農業銀行為2.53%,中國銀行為3.47%,建設銀行為2.95%。資本充足率不足和不良資產放大,嚴重限制了我國商業銀行的生存和發展。

        1997年,全國人大常會通過決議,由財政部發行2700億元特別國債補充國有獨資商業銀行資本金。本次特別國債的發行分兩步走:一是1998年3月21日中國人民銀行將存款準備金率從13%一次性降到8%,四大行超2400億元的資金從法定準備金變為可使用的超額準備金。人民銀行要求四大行將這些資金以及其他超儲共計2700億元存放到專用戶頭上。二是1998年8月18日四大行將存放于央行賬戶上的資金用于認購特別國債。財政部用發行特別國債籌集的資金注資四大行,提高商業銀行資本充足率和清償能力,為金融體系平穩運行打下基礎。

        第二輪(2007年):回收流動性,抑制通脹,提高外匯經營收益,注資成立中投公司。

        2007年發行的1.55萬億元特別國債,采用定向與市場化結合的方式,用于購買外匯緩解流動性過剩問題,同時提高外匯經營收益。進入21世紀后,我國國際收支持續順差,外匯儲備持續攀升。截至2007年8月,官方外匯儲備突破1.4萬億美元,遠超償付外債和進口所需的準備性資金額。同時,在強制結售匯背景下,國內出現流動性過剩、資產價格泡沫和物價上漲等問題。2007年6-7月,我國CPI同比為4.4%和5.6%,8-12月一直穩定在6%以上,其中11月達到6.9%,2008年初連續突破7%和8%。央行上調準備金率、發行票據等貨幣政策未能有效緩解問題,僅靠單一的貨幣政策不夠,我國再次發行特別國債。

        此次特別國債采取多對象、分批次的發行方式,財政部面向農業銀行和社會公眾發行1.55萬億元國債用于購買約2000億美元的外匯。由于《中國人民銀行法》規定人民銀行“不得直接認購、包銷國債”,故財政部先向農業銀行定向發行1.35萬億元國債,籌集到人民幣資金后向央行購買等值外匯,央行再用出售外匯換取的人民幣資金向農行購買特別國債。這一過程屬于資產置換,央行資產負債表中資產端減少1.35萬億人民幣等值的外匯儲備,同時增加1.35萬億元特別國債,負債端沒有變化。同時,財政部向社會公開發行2000億元國債,從市場回收流動性,所籌資金亦用來購買外匯。

        財政部購買外匯作為成立中投的資本金,發揮了抑制貨幣流動性、提高外匯經營收益、促進財政政策和貨幣政策協調配合,以及支持國內企業的國際發展 。一是注資中投,發展“主權財富基金”可降低過度集中的外匯投資帶來的風險。過往大量的外匯儲備主要是用于購買國外債券,其中2/3左右是用于購買美國國債,所以投資方向較為單一,風險較大。二是此次特別國債與等值的外匯資產相對應,屬于有較強變現能力的金融資產,所購買的外匯資金以提高收益為主要目標,也提高外匯資產的收益能力。三是長期以來我國債券市場規模相對偏小、結構單一,成為制約公開市場操作效率的主要因素,此次特別國債的發行不僅為央行公開市場操作提供了有效的工具,還有助于改善和豐富國債的品種、期限結構,促進債券市場的健康發展。

        本次特別國債期限集中分布在10年期和15年期,分別于2017年和2022到期,財政部分別發行6964億元和7500億元進行續作。

        第三輪(2020年):抗疫特別國債。

        2020年財政發行抗疫特別國債1萬億元,通過特殊轉移支付機制直達基層,用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。2020年初受新冠疫情影響,經濟下行壓力較大。2020年一季度GDP同比-6.9%。為應對疫情沖擊,籌集財政資金,2020年《政府工作報告》明確,將發行1萬億元抗疫特別國債,全部轉給地方主要用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫支出。本次抗疫特別國債均采取公開發行的方式,發行期限以10年期為主,共發行7000億元,并適當搭配5年期(2000億元)和7年期(1000億元)。

        此外,與前兩次特別國債本息全部由中央承擔不同,此次利息由中央全額負擔,3000億元調入一般公共預算收入,建立特殊轉移支付轉給地方,用于六保和應對2020年下半年不確定性,由中央還本;剩余7000億通過政府性基金轉移分配給地方用于基建和抗疫支出,由地方統籌項目投資收益等分年償還。

        三、本次增發國債有哪些值得關注的點

        本次增發國債在操作上更類似于1998-2000年,納入中央一般公共預算管理,擴大赤字,但在管理上作為特別國債管理,突出??顚S?。10月24日,全國人大常委會批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議,財政部將在今年四季度增發1萬億元國債,并通過轉移支付方式全部安排給地方,其中,今年擬安排使用5000億元,結轉明年使用5000億元。在資金使用方面,將重點用于八大方面:災后恢復重建、重點防洪工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區和京津冀受災地區高標準農田建設。本次調整后,中央本級支出不變,中央對地方轉移支付比年初預算增加5000億元,地方一般公共預算支出預算相應增加5000億元。與此同時,財政赤字也相應增加。2023年全國財政赤字由38800億元提高至48800億元,中央財政赤字由31600億元增加到41600億元,預計財政赤字率由3%提高到3.8%左右。

        本次特別國債有三個值得關注的點:

        1、為何在當前時點推出?

        歷史上三次調整預算增發國債均發生在八月底,而此次預算調整在十月末,接近年末,為何不直接增加2024年預算而是調整2023年預算。一方面,當前宏觀經濟形勢總體持續恢復,但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在,增發國債有利于加強基礎設施建設,擴大總需求,鞏固經濟回升勢頭,為四季度和明年的經濟運行打下好的基礎。另一方面,有利于增加可支配財政資金,有利于更好地落實積極的財政政策。今年以來受制于房地產市場總體低迷等,土地出讓收入繼續大幅下行,政府性基金預算收入持續負增長,制約了財政支出的力度。1-9月一般公共預算收入與政府性基金預算收入和支出低于年初的預算目標,其中,一般公共預算收入與政府性基金預算收入之和兩年平均增速為-4.5%;兩本預算支出之和的兩年平均增速僅為2.7%。

        2、為什么作為特別國債管理的增發國債推升赤字?

        本次政策工具選擇增發國債計入赤字并調整預算,但作為特別國債管理。此次增加國債、追加赤字是自1998年、1999年和2000年后,第四次年內作出預算調整,時隔23年,具有極其重要的信號意義。

        調整后,赤字率將上升到3.8%左右。長期以來,社會各界將赤字率3%視為財政紀律的警戒線,將赤字率3%視為財政積極與否的標志。此次黨中央、國務院審時度勢,實事求是根據經濟社會發展形勢及時作出調整,以實際行動突破3%的赤字率束縛,向國內國際市場傳遞更為積極的財政信號。同時,堅持赤字率控制在3%,必須采取“控赤字+擴專項債”的財政政策組合形式,不僅會制約財政積極程度,而且導致專項債隱患以及地方債務風險等問題,不利于推動中國經濟從債務和投資驅動轉向創新和消費驅動。

        3、為什么納入中央赤字而非地方赤字?

        本次國債籌集的資金全部通過轉移支付的方式安排給地方使用,全部列入中央財政赤字,由中央政府承擔還本付息責任,不增加地方債務負擔。這主要是考慮到經過疫情三年的沖擊以及地產、城投風險的持續發酵,地方財力受到極大影響,財政壓力顯著加大,各地通過自身造血能力已無法大幅增加在相關領域的支出,本次萬億國債的發行一定程度上可以緩解地方政府的支出壓力。

        與主要經濟體相比,我國的地方政府債務占比偏高,債務增長對地方政府產生較大壓力。截至2022年底,英國(99.4%)、巴西(95.5%)、美國(90.7%)、韓國(88.4%)、法國(82.5%)和日本(82.0%)等主要經濟體中央政府債務占比均超過80%;而我國的中央政府占比僅為40.7%,在全球來看處于較低水平。相較于地方政府,中央政府加杠桿的空間較大,增發國債、降低地方債占比是長期趨勢。我國政府債務風險總體可控的大前提下,可以調整中央和地方政府之間的債務比重,通過中央政府加杠桿,防止地方政府債務風險進一步攀升。

        四、啟示

        一是不存在一成不變的政策和財政警戒線,根據經濟社會發展形勢及時做出政策調整是必要的。當經濟遭遇重大內外部沖擊時,政策有必要及時做出調整,加大逆周期調節力度。過去3%赤字率的警戒線源自歐元區《馬斯特里赫特條約》,中國有一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算,赤字僅覆蓋一般公共預算,實際上,狹義的3%赤字率早已不能反映財政政策真實的積極程度。預算赤字率突破3%并不意味著放棄財政紀律,財政紀律依賴的是完善的財政管理制度和獎懲體系。

        二是財政和貨幣政策要加強協同聯動,才能發揮出更好效果,貨幣金融政策要從數量和價格上配合財政發債。增發國債一般需要有相對寬松的貨幣政策配合,包括降準動作等。

        三是當前中國經濟還存在部分短板,基建投資仍有空間,但呈現出區域不均衡和投向不均衡,關鍵是找到相應領域并加大補短板力度。隨著近年來中國基建投資快速發展,一系列大國工程先后發揮重大作用,關于基建投資空間和潛力的討論較多。我國基建投資仍具有較大空間,尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面,同時我國基建投資呈現出區域結構不均衡的特點。再比如,大城市停車場建設、新能源充電樁建設等均有較大空間。當然,要堅決防止過剩投資以及利用率低的基建投資。

         

         

        (文章僅代表作者觀點。文章首發于作者微信公號“志恒宏觀”,原標題:《我國歷次調整預算和發行特別國債的背景、效果及啟示》

        本文為轉載內容,授權事宜請聯系原著作權人。

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        文丨羅志恒(粵開證券首席經濟學家、研究院院長)

        為應對特殊時期的挑戰和風險,我國曾推出過一系列財政應對措施,包括調整預算增發國債、發行特別國債、長期建設國債、推出專項建設基金以及使用政策性開發性金融工具等。


        一、五次預算調整和三次增發國債

        回溯歷史,我國曾出現過五次預算調整,其中1998-2000年連續三年增發國債并調整預算,2008年和2016年僅調整預算,并不涉及追加赤字。增發國債會推高當年赤字,必須調整預算,但調整預算并不必然伴隨著赤字增加,可能僅涉及賬戶間的調整或技術性調整。預算調整往往因年內發生了超預期變化,包括經濟面臨較大下行壓力、重大自然災害或財政制度調整等。

        第一次(1998年8月):增發國債、調整預算。

        1998年,受亞洲金融危機的影響,我國經濟面臨極其復雜的內外部環境。外貿出口增幅下降,國內市場需求不旺,居民儲蓄傾向增強,銀行貨幣回籠大幅增加,已經出現某些通貨緊縮的跡象。同時入汛以來,長江中下游地區和嫩江、松花江流域又遭受了極為嚴重的洪澇災害。1998年上半年GDP同比增長7.1%,實現全年8%的經濟增長目標難度較大,必須進一步加大宏觀調控力度。這一年的“保八”,不僅具有重要的經濟意義,促進國內經濟社會發展、增加就業和居民收入,更具有重要的政治意義,增強全國人民戰勝經濟困難和外國投資者對中國經濟發展前景的信心,也有利于香港經濟穩定。

        1998年8月,全國人大常委會批準了國務院提出的增發當年國債和1998年調整中央財政預算方案的決議。財政部向國有商業銀行發行1000億元國債,作為國家預算內基礎設施建設專項投資,定向用于防洪、治澇、農田灌溉、鐵路公路、重點空港等建設性支出。1000億元國債在1998年和1999年分兩年納入國家預算,打入財政赤字,1998年列入中央預算支出500億元,中央財政赤字由年初預算的460億元擴大到960億元。實踐證明,這項政策的實施有力地拉動了經濟增長,1998年全年GDP增長7.8%,基本實現了全年經濟增長目標。

        第二次(1999年8月):增發國債、調整預算。

        1999年3月份后,國內有效需求不足的問題再次凸顯,集中表現在以下四個方面:一是外貿出口和外商直接投資下降。1-6月出口同比下降4.6%、外商直接投資實際使用資金同比下降9.2%。二是消費需求不振。1-6月社會消費品零售總額同比增長6.4%,其中4、5、6月份分別增長5.7%、5.3%和5.4%,呈下降趨勢。三是固定資產投資增速持續下行。1-3月固定資產投資同比增長22.7%,1-4月增長18.1%、1-5月增長17.6%,1-6月繼續降到15.1%,下降速度較快。由于1998年安排的1000億元國債資金基本撥付完畢,若沒有增量措施,下半年投資增速將進一步下降。四是物價持續走低。6月CPI同比-2.1%,已經是連續14個月負增長。

        1999年8月,全國人大常委會批準增發國債和1999年中央財政預算調整方案。在年初確定的國債發行規模的基礎上,財政部在年內向商業銀行增發600億元長期國債,其中,300億元列入中央財政預算,相應擴大中央財政赤字,中央財政赤字將由年初預算的1503億元擴大到1803億元;300億元由中央代地方政府舉借,不列入中央財政預算?;I集的資金用于增加固定資產投資,主要用于在建的基礎設施項目、一些重點行業的技術改造、重大項目裝備國產化和高技術產業化、環保與生態建設以及科技基礎設施等。1999年國民經濟實現穩定增長,GDP同比增長7.7%。

        第三次(2000年8月):增發長期建設國債、調整預算。

        前期政策促進經濟出現回升態勢,但基礎尚不牢固,多數消費品價格繼續回落、1-5月固定資產投資尚未回到兩位數時代。為了進一步鞏固和發展經濟回升的良好勢頭,同時確保前兩年安排的國債項目盡快建成并發揮效益,2000年8月,全國人大常委會批準增發長期建設國債和2000年中央財政預算調整方案。財政部向商業銀行增發500億元長期建設國債,全部納入中央預算,中央預算赤字由2000年年初的2298億元擴大到2798億元?;I集的資金基本用于在建的國債項目,帶動這批項目早日完工,發揮社會效益。連續三年的積極財政政策的實施,將經濟拉回快速增長的通道,同時加強重點領域基礎設施建設,為以后的經濟高質量發展打下基礎。2000年GDP增長率回升至8.5%,CPI同比上漲1.5%,宏觀經濟穩定發展。

        第四次(2008年6月):僅調整預算。

        2008年5月12日,四川省汶川縣發生8.0級特大地震,成為新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災難度最大的一次地震。汶川地震受災面積約50萬平方公里,截至2008年9月,累計受災總人口達4625.6萬人,造成直接經濟損失8451.4億元。為了開展災后重建工作,恢復受災地區正常的生產和生活秩序,中央財政擬調整2008年中央預算,從當年起建立地震災后恢復重建基金。

        從具體安排來看,2008年中央財政擬安排地震災后恢復重建基金收入預算700億元,中央財政調用中央預算穩定調節基金600億元,除此之外還對2008年預算支出做相應調整,車輛購置稅、彩票公益基金、中央國有資本經營預算分別安排50億元、10億元和50億元用于災后恢復重建。調整后,“中央財政收入”沒有變化,“調入中央預算穩定調節基金”增加600億元,“中央財政支出”增加600億元,中央財政赤字規模不變。

        第五次(2016年11月):技術性調整預算。

        自2016年5月1日起,我國開始全面推行營改增改革試點,同步實施調整中央與地方增值稅收入劃分的過渡方案。根據方案,將原中央、地方按照75:25比例分享的國內增值稅和100%作為地方收入的營業稅(除部分金融機構總部繳納的營業稅歸屬中央外),改為所有行業繳納的國內增值稅和5月1日后入庫的營業稅均由中央和地方按照50:50的比例分享。為了確保地方既有財力不變,中央集中的收入增量通過均衡性轉移支付分配給地方,主要用于加大對中西部地區的支出力度。

        據此,2016年中央一般公共預算收入調增1780億元,相應中央對地方轉移支付增加1780億元。本次預算調整屬于按照預算法進行的技術性調整,地方一般公共預算收入因上劃中央而減少1780億元,因中央新增對地方稅收返還而增加1780億元,兩者相抵,地方一般公共預算收入總量不變。全國財政預算收支總額及赤字不變,僅在中央和地方財政預算收支結構有一些變化。

        二、三輪特別國債:應對特殊事件的特殊工具

        為了應對突發事件,除調整預算增發國債外,我國分別于1998年、2007年、2020年三次新發特別國債。1998年用于補充四大商業銀行資本金,推動商業銀行改革;2007年用于注冊成立中投公司管理外匯,抑制通脹同時提高外匯收益水平,其中部分于2017年和2022年到期,故又分別發行特別國債續作;2020年抗疫特別國債用于應對突發疫情沖擊,作為直達資金轉移支付給基層政府,支持抗疫、減稅降費和基建等,穩定總需求,維護經濟社會穩定。

        相較于普通國債,特別國債在資金用途、審批流程以及預算管理方面存在明顯區別。其一,普通國債作為常態化債務工具用于彌補財政赤字,而特別國債是在特殊背景下發行的用于服務重大政策目標或應對重大公共危機,??顚S?。其二,普通國債需要全國人大批準的預算赤字,而特別國債發行往往具有急迫性,僅需國務院提請全國人大常委會審議,批準后由財政部執行,發行相對靈活、審批流程高效。其三,特別國債一般不列入財政赤字,無需調整中央預算,僅納入當年國債余額限額管理,收支納入中央政府性基金預算。

        第一輪(1998年):發行2700億元長期特別國債,補充四大行資本金。 

        1998年發行的2700億元特別國債發行目的在于向四大行注資,滿足《巴塞爾協議》對資本充足率的要求和應對高不良貸款率。1996年9月,中國人民銀行加入國際清算銀行,需滿足《巴塞爾協議》規定的銀行資本充足率不低于8%的要求,1995年生效的《商業銀行法》亦有相同規定。但實際上商業銀行的資本充足率遠低于這一要求,當時工商銀行一級資本比例為2.39%,農業銀行為2.53%,中國銀行為3.47%,建設銀行為2.95%。資本充足率不足和不良資產放大,嚴重限制了我國商業銀行的生存和發展。

        1997年,全國人大常會通過決議,由財政部發行2700億元特別國債補充國有獨資商業銀行資本金。本次特別國債的發行分兩步走:一是1998年3月21日中國人民銀行將存款準備金率從13%一次性降到8%,四大行超2400億元的資金從法定準備金變為可使用的超額準備金。人民銀行要求四大行將這些資金以及其他超儲共計2700億元存放到專用戶頭上。二是1998年8月18日四大行將存放于央行賬戶上的資金用于認購特別國債。財政部用發行特別國債籌集的資金注資四大行,提高商業銀行資本充足率和清償能力,為金融體系平穩運行打下基礎。

        第二輪(2007年):回收流動性,抑制通脹,提高外匯經營收益,注資成立中投公司。

        2007年發行的1.55萬億元特別國債,采用定向與市場化結合的方式,用于購買外匯緩解流動性過剩問題,同時提高外匯經營收益。進入21世紀后,我國國際收支持續順差,外匯儲備持續攀升。截至2007年8月,官方外匯儲備突破1.4萬億美元,遠超償付外債和進口所需的準備性資金額。同時,在強制結售匯背景下,國內出現流動性過剩、資產價格泡沫和物價上漲等問題。2007年6-7月,我國CPI同比為4.4%和5.6%,8-12月一直穩定在6%以上,其中11月達到6.9%,2008年初連續突破7%和8%。央行上調準備金率、發行票據等貨幣政策未能有效緩解問題,僅靠單一的貨幣政策不夠,我國再次發行特別國債。

        此次特別國債采取多對象、分批次的發行方式,財政部面向農業銀行和社會公眾發行1.55萬億元國債用于購買約2000億美元的外匯。由于《中國人民銀行法》規定人民銀行“不得直接認購、包銷國債”,故財政部先向農業銀行定向發行1.35萬億元國債,籌集到人民幣資金后向央行購買等值外匯,央行再用出售外匯換取的人民幣資金向農行購買特別國債。這一過程屬于資產置換,央行資產負債表中資產端減少1.35萬億人民幣等值的外匯儲備,同時增加1.35萬億元特別國債,負債端沒有變化。同時,財政部向社會公開發行2000億元國債,從市場回收流動性,所籌資金亦用來購買外匯。

        財政部購買外匯作為成立中投的資本金,發揮了抑制貨幣流動性、提高外匯經營收益、促進財政政策和貨幣政策協調配合,以及支持國內企業的國際發展 。一是注資中投,發展“主權財富基金”可降低過度集中的外匯投資帶來的風險。過往大量的外匯儲備主要是用于購買國外債券,其中2/3左右是用于購買美國國債,所以投資方向較為單一,風險較大。二是此次特別國債與等值的外匯資產相對應,屬于有較強變現能力的金融資產,所購買的外匯資金以提高收益為主要目標,也提高外匯資產的收益能力。三是長期以來我國債券市場規模相對偏小、結構單一,成為制約公開市場操作效率的主要因素,此次特別國債的發行不僅為央行公開市場操作提供了有效的工具,還有助于改善和豐富國債的品種、期限結構,促進債券市場的健康發展。

        本次特別國債期限集中分布在10年期和15年期,分別于2017年和2022到期,財政部分別發行6964億元和7500億元進行續作。

        第三輪(2020年):抗疫特別國債。

        2020年財政發行抗疫特別國債1萬億元,通過特殊轉移支付機制直達基層,用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。2020年初受新冠疫情影響,經濟下行壓力較大。2020年一季度GDP同比-6.9%。為應對疫情沖擊,籌集財政資金,2020年《政府工作報告》明確,將發行1萬億元抗疫特別國債,全部轉給地方主要用于公共衛生等基礎設施建設和抗疫支出。本次抗疫特別國債均采取公開發行的方式,發行期限以10年期為主,共發行7000億元,并適當搭配5年期(2000億元)和7年期(1000億元)。

        此外,與前兩次特別國債本息全部由中央承擔不同,此次利息由中央全額負擔,3000億元調入一般公共預算收入,建立特殊轉移支付轉給地方,用于六保和應對2020年下半年不確定性,由中央還本;剩余7000億通過政府性基金轉移分配給地方用于基建和抗疫支出,由地方統籌項目投資收益等分年償還。

        三、本次增發國債有哪些值得關注的點

        本次增發國債在操作上更類似于1998-2000年,納入中央一般公共預算管理,擴大赤字,但在管理上作為特別國債管理,突出??顚S?。10月24日,全國人大常委會批準國務院增發國債和2023年中央預算調整方案的決議,財政部將在今年四季度增發1萬億元國債,并通過轉移支付方式全部安排給地方,其中,今年擬安排使用5000億元,結轉明年使用5000億元。在資金使用方面,將重點用于八大方面:災后恢復重建、重點防洪工程、自然災害應急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區建設改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災害綜合防治體系建設工程、東北地區和京津冀受災地區高標準農田建設。本次調整后,中央本級支出不變,中央對地方轉移支付比年初預算增加5000億元,地方一般公共預算支出預算相應增加5000億元。與此同時,財政赤字也相應增加。2023年全國財政赤字由38800億元提高至48800億元,中央財政赤字由31600億元增加到41600億元,預計財政赤字率由3%提高到3.8%左右。

        本次特別國債有三個值得關注的點:

        1、為何在當前時點推出?

        歷史上三次調整預算增發國債均發生在八月底,而此次預算調整在十月末,接近年末,為何不直接增加2024年預算而是調整2023年預算。一方面,當前宏觀經濟形勢總體持續恢復,但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在,增發國債有利于加強基礎設施建設,擴大總需求,鞏固經濟回升勢頭,為四季度和明年的經濟運行打下好的基礎。另一方面,有利于增加可支配財政資金,有利于更好地落實積極的財政政策。今年以來受制于房地產市場總體低迷等,土地出讓收入繼續大幅下行,政府性基金預算收入持續負增長,制約了財政支出的力度。1-9月一般公共預算收入與政府性基金預算收入和支出低于年初的預算目標,其中,一般公共預算收入與政府性基金預算收入之和兩年平均增速為-4.5%;兩本預算支出之和的兩年平均增速僅為2.7%。

        2、為什么作為特別國債管理的增發國債推升赤字?

        本次政策工具選擇增發國債計入赤字并調整預算,但作為特別國債管理。此次增加國債、追加赤字是自1998年、1999年和2000年后,第四次年內作出預算調整,時隔23年,具有極其重要的信號意義。

        調整后,赤字率將上升到3.8%左右。長期以來,社會各界將赤字率3%視為財政紀律的警戒線,將赤字率3%視為財政積極與否的標志。此次黨中央、國務院審時度勢,實事求是根據經濟社會發展形勢及時作出調整,以實際行動突破3%的赤字率束縛,向國內國際市場傳遞更為積極的財政信號。同時,堅持赤字率控制在3%,必須采取“控赤字+擴專項債”的財政政策組合形式,不僅會制約財政積極程度,而且導致專項債隱患以及地方債務風險等問題,不利于推動中國經濟從債務和投資驅動轉向創新和消費驅動。

        3、為什么納入中央赤字而非地方赤字?

        本次國債籌集的資金全部通過轉移支付的方式安排給地方使用,全部列入中央財政赤字,由中央政府承擔還本付息責任,不增加地方債務負擔。這主要是考慮到經過疫情三年的沖擊以及地產、城投風險的持續發酵,地方財力受到極大影響,財政壓力顯著加大,各地通過自身造血能力已無法大幅增加在相關領域的支出,本次萬億國債的發行一定程度上可以緩解地方政府的支出壓力。

        與主要經濟體相比,我國的地方政府債務占比偏高,債務增長對地方政府產生較大壓力。截至2022年底,英國(99.4%)、巴西(95.5%)、美國(90.7%)、韓國(88.4%)、法國(82.5%)和日本(82.0%)等主要經濟體中央政府債務占比均超過80%;而我國的中央政府占比僅為40.7%,在全球來看處于較低水平。相較于地方政府,中央政府加杠桿的空間較大,增發國債、降低地方債占比是長期趨勢。我國政府債務風險總體可控的大前提下,可以調整中央和地方政府之間的債務比重,通過中央政府加杠桿,防止地方政府債務風險進一步攀升。

        四、啟示

        一是不存在一成不變的政策和財政警戒線,根據經濟社會發展形勢及時做出政策調整是必要的。當經濟遭遇重大內外部沖擊時,政策有必要及時做出調整,加大逆周期調節力度。過去3%赤字率的警戒線源自歐元區《馬斯特里赫特條約》,中國有一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四本預算,赤字僅覆蓋一般公共預算,實際上,狹義的3%赤字率早已不能反映財政政策真實的積極程度。預算赤字率突破3%并不意味著放棄財政紀律,財政紀律依賴的是完善的財政管理制度和獎懲體系。

        二是財政和貨幣政策要加強協同聯動,才能發揮出更好效果,貨幣金融政策要從數量和價格上配合財政發債。增發國債一般需要有相對寬松的貨幣政策配合,包括降準動作等。

        三是當前中國經濟還存在部分短板,基建投資仍有空間,但呈現出區域不均衡和投向不均衡,關鍵是找到相應領域并加大補短板力度。隨著近年來中國基建投資快速發展,一系列大國工程先后發揮重大作用,關于基建投資空間和潛力的討論較多。我國基建投資仍具有較大空間,尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面,同時我國基建投資呈現出區域結構不均衡的特點。再比如,大城市停車場建設、新能源充電樁建設等均有較大空間。當然,要堅決防止過剩投資以及利用率低的基建投資。

         

         

        (文章僅代表作者觀點。文章首發于作者微信公號“志恒宏觀”,原標題:《我國歷次調整預算和發行特別國債的背景、效果及啟示》

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